זיקוקית - גרבר בע"מ נ' מדינת ישראל משרד הכלכלה

פסק דין

עתירה כנגד החלטתו של מנהל תחום תעשיות קלות במשיב מיום 9.04.14 (להלן: "מנהל התחום" ו"ההחלטה" בהתאמה), במסגרתה החליט המנהל להתלות את תעודת היבואן של העותרת לתקופה של 8 חודשים ולא לאשר רישיונות יבוא לזיקוקין דינור המיועדים לקהל הרחב למשך תקופה זו. כל זאת בשל כך שהעותרת הוציאה ממחסניה מוצרים ללא אישור מכון התקנים.

הרקע לעתירה וטענות הצדדים

1.העותרת, עוסקת ביבוא מוצרים בתחום הזיקוקין והפירוטכניקה, הגישה בקשה ביום 30.12.13 לקבלת רישיון יבוא לחמישה דגמים של זיקוקין. לאחר קבלת המסמכים הנדרשים בהתאם להוראות מנכ"ל המשיב, ביום 12.01.14 הונפק לעותרת רישיון כפי שביקשה. בין המסמכים שהגישה העותרת הייתה גם התחייבות ליבוא זיקוקין הנמכרים למפעילים מורשים לפי חוק חומר נפץ, התשי"ד-1954 בלבד. ביום 8.02.14 או יום-יומיים לאחר מכן, הגיע המשלוח לישראל ונבדק על ידי מכון התקנים בו ביום, אך אישור לעותרת כי ניתן לשווק את המוצרים לא נמסר לה.

2.ביום 25.02.14 נודע למשיב כי מוצרים מסוג "מזרקות קונוס" שהיו במשלוח האמור מיום 8.02.14 נמצאים בחנויות צעצועים, היינו, לשימוש הקהל הרחב ועוד בטרם נתקבל אישור מכון התקנים לשיווקם. מנהל התחום ביקש מהעותרת להוציא את הטובין האסורים מן החנויות לאלתר ולרכזם במחסן. בהמשך, הוא קיבל אישור ממפקחי המשיב שהוראתו בוצעה.

3.ביום 13.03.14 הגישה העותרת בקשה למתן רישיון משלוח נוסף, אך אז הובהר לה כי עד למיצוי הליך השימוע באשר למחדלים האמורים (שיווק מוצרים בטרם קבלת אישור מכון התקנים ושיווק לחנויות מוצרים שאסורים לשיווק לקהל הרחב), היא לא תוכל לקבל רישיונות חדשים. ביום 24.03.14 הוזמנה העותרת לשימוע ובאותו יום נתקבלה תשובת העותרת לשימוע בכתב. טענותיה נבדקו, וביום 7.04.14 הודיע מנהל התחום אצל המשיב על החלטתו נשוא עתירה זו, להתלות את רישיונה של העותרת לשמונה חדשים, בשל הפרתה את הוראות המנכ"ל בכך ששיווקה מוצרים בטרם קיבלה אישור מכון התקנים ובכך ששיווקה לקהל הרחב מוצרים מסוכנים שאינם מיועדים למכירה.

4.לטענת העותרת, החלטת המשיב ניתנה לאחר שיהוי ארוך, ממושך, באופן שרירותי, וככל הנראה רק לאור פניית באי-כוחה למשיב בדרישה ליתן לה רישיון יבוא המעוכב מזה זמן רב וגורם לה נזקים כספיים גדולים ביותר. לטענתה, להחלטה אין כל בסיס חוקי או עובדתי, כשהמשיב התעלם מהעובדות שהונחו בפניו. עוד לטענתה, היא הופלתה על ידי המשיב לרעה שעה שזה החמיר עמה מעבר למקובל, דבר המעיד כשלעצמו על שיקולים זרים במתן ההחלטה. לדבריה, ההחלטה גם אינה מידתית, שכן המשמעות האופרטיבית שלה היא חיסולה העסקי והעברת פלח השוק שלה לידי מתחריה.

5.העותרת ציינה כי למנהל התחום במשיב אין סמכות לערוך שימוע ולקבוע סנקציות כלפיה. מה גם שבפועל לא נערך לה הליך שימוע כהלכה. לדבריה, בסמוך למועד שנקבע לקיומו של השימוע בעל-פה, פנה אליה מר ישראל משען, יו"ר הוועדה לצעצועים מסוכנים, וביקש לדחות את מועד השימוע בשל עומס עבודה, תוך שהוא מציין כי מאחר ואין מדובר בעניין דחוף, הוא ייצור עמה קשר לכשיתפנה. במקביל, היא פנתה באותה תקופה למנהל התחום בבקשה לקבל רישיון יבוא נוסף למוצרים המיועדים להזמנות לחודשי הקיץ. הסחורה יוצרה, הוזמנה, נרכשה, הוכנסה למכולה ונמצאת בהמתנה לצאת לדרכה לישראל, בכפוף לאישור של מנהל התחום, אשר בושש לבוא. בכל פניותיה למנהל התחום לקבלת רישיון היבוא לסחורה זו, לא עלה כלל על הפרק נושא השימוע. רק לאחר פנייתה לקבל החלטה בדחיפות באשר לרישיון היבוא החדש שנתבקש, שלח המשיב לעותרת את המכתב נשוא העתירה, וזאת ללא שנתקיים כל שימוע בעניינה.

6.לגופו של עניין טענה העותרת כי יבוא המוצרים נשוא ההחלטה לישראל, אושרו על ידי המשיב עצמו, לאחר שהומצאו מסמכי בדיקת אב-טיפוס למכון התקנים ואושרו על ידו. כל פעולותיה נעשו בהתאם להוראות המשיב, החוק וכלל הנהלים. דו"ח מכון התקנים הישראלי מיום 18.03.14 מלמד כי הטובין, נשוא ההחלטה, שנשלחו לבדיקה ביום 19.01.14 נמצאו פגומים אך ורק בסימון, לא בפגם עיקרי, מהותי או בטיחותי. באשר לטענת המשיב בדבר החרגת "מזרקות הקונוס" למכירה למפעילים ולמורשים בלבד, ציינה העותרת כי לא הייתה כל דרישה ממכון התקנים לכתוב על המוצרים שהם מיועדים למפעילים מורשים בלבד, כפי שמתחייב על כל מוצר שמיועד למפעילים אלו בלבד. העותרת ציינה גם, כי חרף העובדה שהיא סברה שהמשיב טעה ביחס למוצרים נשוא ההחלטה, היא פעלה לאיסוף מיידי של מזרקות הקונוס, כפי שהורה מנהל התחום.

7.העותרת ציינה כי הסימון שהופיע על המוצר נשוא ההחלטה לא היה ואינו מהווה כל פגם או הפרה של הוראות המשיב ו/או הסיכומים עמו. טענת המשיב כאילו היה על המוצרים סימון מטעה המלמד כי מדובר במוצרים המותרים לשימוש לקהל הרחב, בעוד שבפועל מדובר היה במוצר האסור למכירה ולשימוש לקהל הרחב, הינה שגויה ומופרכת. זאת מכיוון ש"מזרקות הקונוס" אושרו על ידי מכון התקנים כקטגוריה 1, הכוללת מוצרים המותרים למכירה לקהל הרחב. מכון התקנים הישראלי עצמו, שעה שמצא ליקוי בסימון המוצרים, לא טען כי מדובר במוצר האסור למכירה לקהל הרחב.

8.באשר לטענת המשיב בדבר החובה להמתין לקבלת האישור הפורמלי ממכון התקנים בטרם שיווק המוצרים, טענה העותרת כי ככל שקיימת חובה שכזו, היא אינה מיושמת בפועל, שכן הפער ממועד קיום הבדיקה על ידי מכון התקנים ועד להנפקת האישורים מטעמו נע בין מספר שבועות למספר חודשים, ולא פעם, אישור מכון התקנים מגיע זמן רב לאחר סיום העבודה. לפי המקובל, די בשיחה טלפונית במסגרתה מתברר על תוצאות חיוביות לבדיקה. מה גם, שבניגוד לטענת המשיב, מדובר במוצר שכבר נבדק בעבר.

9.מנגד טען המשיב כי העותרת קיבלה רישיון טרם יבוא המוצרים נשוא העתירה על סמך בדיקה ואישור של מנהל הבטיחות במשיב, לאחר שבדק קיומו של מחסן תקין ומתאים לתכולת המוצרים, ועל סמך אישור של מכון התקנים והתחייבות העותרת למכור את הזיקוקין שבמשלוח זה למפעילים מורשים בלבד על פי סיווגם. יחד עם זאת, לאחר הגעת המשלוחים לישראל ובדיקתם על ידי מכון התקנים, התגלה כי בכל הדגמים היו ליקויים בסימון, מתוכם - בשני דגמים היה חסר חץ המראה את כיוון הפעלת המוצר וב"מזרקות הקונוס" האסורים לשימוש הקהל הרחב, היה סימון המצוי בדגם המותר לשימוש הציבור הרחב. למעשה, אפוא, העותרת ניסתה למכור דגם האסור לשימוש על ידי הציבור הרחב תחת שם של דגם המותר לשימוש הציבור, תוך סיכון ציבור הרוכשים את המוצר והקהל הרחב. על אף שבטופס הבדיקה של מכון התקנים הובהר לעותרת כי עליה לתקן את הפגמים בסימון, העותרת הוציאה את המוצרים מן המחסן המאושר שברשותה מבלי לתקן את הליקויים וללא קבלת אישור מכון התקנים להוצאתם של הזיקוקין. בכך עברה העותרת על שני איסורים. האחד, הוצאת הזיקוקין מהמחסן ומכירתם ללא אישור שחרור ממכון התקנים. והשני, מכירה לקהל הרחב זיקוקין מקטגוריה 1 שאסורים לפי החלטת ועדת צעצועים מסוכנים לשימוש לקהל הרחב.

10.לטענת המשיב, אין מדובר בכשלים שוליים בסימון, אלא בפגמים בטיחותיים משמעותיים ובמעשים המנוגדים להוראת המנכ"ל והחלטת ועדת צעצועים מסוכנים. העובדה שהעותרת פעלה כפי שנדרשה, לאסוף את המוצרים ששיווקה, אינה פוטרת אותה מהאחריות למעשים שביצעה בניגוד לדין ושהיה בהם כדי לסכן את שלום הציבור. המשיב ציין כי החלטת מנהל התחום מצויה במתחם הסבירות, ומאחר והעניין מסור לשיקול דעתו, בית המשפט לא יטה להתערב בהחלטותיו, כל עוד לא הוכח שהן ניתנו בשרירות או שנפל בהן פגם מהותי אחר. המשיב שלל את טענות העותרת בדבר אפלייתה לרעה וציין כי גם רישיונותיהם של יבואנים אחרים הותלה בגין אי קיום הוראות מהוראות המנכ"ל. לעותרת נעשה שימוע בכתב כדין, כפי שנעשה באופן שוטף ובהתאם להוראת המנכ"ל. העותרת גם ידעה על הליך השימוע והגיבה על הזימון לשימוע בתוך שעה ממועד קבלתו.

11.להשלמת התמונה יצוין כי נוכח הטענות בדבר הפגמים שנפלו בהליך השימוע כמו גם אי הבהירות שהעלתה העותרת באשר להתרחשות האירועים שהביאו להחלטת המשיב, בדיון שהתקיים ביום 25.05.14 הסכימו הצדדים כי המשיב יקיים לעותרת שימוע חדש שלאחריו תינתן החלטה חדשה בעניינה של העותרת.

12.ואכן, גם לאחר השימוע הנוסף שהתקיים ביום 1.06.14 אצל המשיב הוא נותר בעמדתו בדבר התליית רישיון היבוא של העותרת לתקופה של 8 חודשים. במסגרת ההחלטה החדשה מיום 8.06.14 דן מנהל התחום במכלול טענות העותרת והגיע למסקנה כי העותרת הפרה את ההוראות בכך שהוצאו ממחסנהּ מוצרים מסוכנים מבלי שהיא ביצעה בדיקה חוזרת של המוצרים באמצעות מכון התקנים טרם הוצאתם וסימונם כנדרש. הפרה נוספת הייתה בשיווק "מזרקות הקונוס" לשימוש הקהל הרחב. באשר לאורך תקופת ההתליה ציין מנהל התחום כי מאחר ומדובר בעבירה שנייה של העותרת במהלך השנתיים האחרונות, הרי שמדובר בתקופה הולמת בנסיבות העניין.

13.בדיון נוסף שהתקיים ביום 8.06.14 הצביע ב"כ העותרת על כך שקיימים הבדלים בין גיליון התפיסה המקורי שנסרק בפועל על ידי המפקחים מטעם המשיב לבין גיליון התפיסה שהוצג בפני העותרת במסגרת השימוע שהתקיים בעניינה. ההבדלים מתייחסים למועד התפיסה ולכך, לטענתו, חשיבות מרובה. לדבריו, העותרת קיבלה שני משלוחים: האחד בחודש ינואר 2013 שקיבל את אישור מכון התקנים ביום 29.01.13 - אישור שהיווה גושפנקא לכך שמכון התקנים אישר לעותרת להפיץ את המוצרים, חרף העובדה שצוין בטופס של מכון התקנים "לא מתאים", ובהתאם לנוהג שהיה קיים; והמשלוח השני, נשוא ההחלטה שעומדת בבסיס עתירה זו, הגיע לישראל בין ה-9 ל-10 לפברואר 2014 עם אישור מכון התקנים מיום 18.03.14, ולפי אותה פרוצדורה. במסגרת השימוע לא צויין בפני העותרת כי מדובר בתפיסה מיום 6.03.14, אלא אך מיום 6.02.14 ומכאן שמדובר בתפיסה המתייחסת למשלוח הראשון ולא השני. לדבריו, למשיב לא הייתה סמכות להתייחס במסגרת ההחלטה לתפיסה מיום 6.03.14. תפיסה זו במועד זה (6.03.14) יכולה הייתה להתייחס למשלוח השני שהגיע לישראל, כאמור ביום 10.02.14, ועניין זה לא עמד לנגד עיני העותרת במהלך השימוע.

14.מנגד, ב"כ המשיב שבה על טענותיה כי העותרת הפרה שתי הוראות בשיווק "מזרקות הקונוס" לקהל הרחב ובשיווק הזיקוקין בטרם קבלת אישור. בנסיבות אלו, מדובר בהחלטה סבירה ומידתית שמטרתה להגן על הציבור ואין מקום להתערב בה.

דיון והכרעה

15.ההלכה היא כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של הרשויות המנהליות המוסמכת ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. תפקידו של בית המשפט לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות. במקרה זה, עיון בהחלטת מנהל התחום מיום 8.06.14 בעקבות השימוע השני מלמד כי הוא נתן דעתו על מכלול טענות העותרת, דן בהן בפירוט רב אחת לאחת, ולא נמצא כל בסיס לטענה כי מסקנותיו מושפעות משיקולים בלתי ענייניים. מסקנותיו של המנהל מבוססות היטב בראיות שונות הבאות בגדר הראיות המנהליות אליהן הוא מחויב. טענות העותרת להפלייתה אל מול יבואנים אחרים שחרגו מהנהלים, כמו גם הטענה כי החלטת המשיב ניתנה כפועל יוצא מדרישתה של העותרת לזרז את מתן האישור, לא זכתה לאישוש כלשהו.

16.לגופו של עניין יצוין כי בטיעוני ב"כ העותרת בדיון שהתקיים ביום 9.06.14 הושם הדגש על מועד התפיסה של המוצרים ששווקו לחנויות, כשהטענה הייתה שמאחר ותפיסת הזיקוקין בחנויות הייתה ביום 6.02.14 ולא כפי שהמשיב טוען ביום 6.03.14, לא ניתן להסתמך על תפיסה זו כנגד העותרת. זאת, משום שתפיסת הזיקוקין ביום 6.02.14 מלמדת כי מדובר בזיקוקין שיובאו על ידי העותרת במשלוח הראשון ולא במשלוח השני שהיה רק ביום 10.02.14. ומאחר ובהודעה של המשיב לקראת השימוע הוא טען ביחס לזיקוקין מהמשלוח השני, מדובר ב"הרחבת חזית" של המשיב ולא ניתן היה לקבל החלטה על בסיס משלוח שנתפס ביום 6.02.14. טענה זו דינה להידחות. לא זו בלבד, שיש בסיס מוצק לסברה כי התאריך 6.03.14 שמוטבע על גיליון התפיסה מחשבונית החנות, הוא התאריך הנכון והתאריך הרשום בכתב ידו של המפקחים שביצעו את התפיסה, 6.02.14, נרשם בטעות, כפי שהם הבהירו למשיב. ולא זו בלבד שהמשיב ציין בהחלטתו נסיבות ועובדות נוספות, שיש בהן כדי לבסס את המסקנה - לאור ראיות מנהליות שעמדו בפניו באופן סביר שאינו מצדיק את התערבותו של בית המשפט בהחלטה - כי התפיסה אכן הייתה ביום 6.03.14, היינו לאחר המשלוח השני. אלא שגם אם היה ממש בטענות העותרת לגבי מועד התפיסה, יש לדחות את נסיונה לתלות את יהבה על כך שגם אם היא פעלה שלא כדין במשלוח הראשון אין מקום לזקוף זאת לחובתה רק בשל העובדה כי היא הוזמנה לשימוע בגין המשלוח השני. אין מחלוקת כי במסגרת השימוע - וודאי זה שנערך ביום 1.06.14 בעקבות הדיון הראשון שהתקיים בבית המשפט - העותרת הייתה מודעת למכלול הנתונים והנסיבות ויכולה הייתה להשמיע את טענותיה בדבר המשלוח הראשון, כמו גם השני, וככל שהיא לא עשתה זאת, אין לה להלין אלא על עצמה.